دولت آینده در ایران

دولتِ آینده در ایران؛ آیا حکمرانی ما برای جهان ۱۴۱۵ آماده است؟

مقدمه | مسئله‌ای فراتر از دولت امروز

فرض کنیم صبح یکی از روزهای شهریور ۱۴۱۵ است. ایران ده سال پیرتر شده، هوش مصنوعی بخش بزرگی از بازار کار را دگرگون کرده، آب به یکی از مهم‌ترین متغیرهای اقتصادی کشور تبدیل شده و مناسبات قدرت در خاورمیانه تغییر کرده است. سؤال این نیست که دولت آن روز چه تصمیمی خواهد گرفت؛ سؤال مهم‌تر این است که آیا ساختار دولتی که امروز می‌سازیم، اساساً برای اداره چنین ایرانی طراحی شده است؟

دولت‌ها معمولاً با مسائل امروز سنجیده می‌شوند: تورم چقدر است؟ رشد اقتصادی چه اندازه بوده؟ کسری بودجه چگونه تأمین می‌شود؟ چند کیلومتر راه ساخته شده؟ برق در تابستان قطع می‌شود یا نه؟ اما آینده‌پژوهی پرسش متفاوتی مطرح می‌کند: مسائلی که دولت ده سال دیگر باید با آنها روبه‌رو شود، امروز در کجا در حال شکل‌گیری‌اند؟

این تفاوت کوچکی نیست. در یک سوی ماجرا، " حکمرانی واکنشی " قرار دارد؛ حکمرانی‌ای که منتظر می‌ماند بحران ظاهر شود و سپس برای مهار آن منابع بسیج می‌کند. در سوی دیگر، " حکمرانی پیش‌نگر " قرار دارد؛ دولتی که نشانه‌های ضعیف تغییر را شناسایی می‌کند، آینده‌های بدیل را می‌سنجد و پیش از آنکه یک روند به بحران تبدیل شود، ظرفیت مواجهه با آن را می‌سازد.

سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، آینده‌نگری راهبردی را یکی از ابزارهای دولت‌ها برای شناسایی فرصت‌ها، مخاطرات، اختلال‌ها و تغییراتی می‌داند که ممکن است طی سال‌های آینده ظهور کنند. هدف چنین رویکردی پیش‌بینی قطعی آینده نیست؛ بلکه افزایش توان دولت برای تصمیم‌گیری در شرایط عدم‌قطعیت است.

از این منظر، مسئله اصلی ایران فقط کیفیت تصمیم‌هایی نیست که امروز گرفته می‌شود. پرسش بنیادی‌تر این است:

آیا نظام تصمیم‌گیری ما اساساً ظرفیت دیدن آینده را دارد؟

پنج نیرویی که دولت ۱۴۱۵ را خواهند ساخت

برای تصور دولت ایران در سال ۱۴۱۵ لازم نیست بدانیم دقیقاً چه اتفاقاتی رخ خواهد داد. آینده‌پژوهی چنین ادعایی ندارد. کافی است برخی از نیروهای تغییر را که از همین امروز قابل مشاهده‌اند شناسایی کنیم.

ایران پیرتر خواهد بود

یکی از قابل پیش‌بینی‌ترین تغییرات آینده ایران، تغییر ساختار جمعیت است.

کاهش باروری و افزایش امید به زندگی، ایران را با سرعت به سمت جامعه‌ای سالمندتر سوق می‌دهد. صندوق جمعیت سازمان ملل متحد می‌گوید ایران یکی از سریع‌ترین روندهای سالمندی جمعیت را تجربه می‌کند و برآورد کرده است که تا سال ۲۰۵۰ حدود ۲۷.۹ درصد جمعیت کشور بالای ۶۰ سال خواهند بود.

این فقط یک مسئله جمعیتی نیست.

سالمندی یعنی تغییر در بازار کار، صندوق‌های بازنشستگی، نظام سلامت، الگوی مصرف، مسکن، حمل‌ونقل، مراقبت‌های اجتماعی و حتی ساختار مالی دولت.

اگر دولت آینده قرار است با جمعیتی متفاوت اداره شود، سؤال این است که چه مقدار از سیاست‌گذاری امروز ما بر اساس ساختار جمعیتی فردا طراحی شده است؟

ممکن است مسئله‌ای که امروز در قالب «ناترازی صندوق‌های بازنشستگی» می‌بینیم، فقط نخستین نشانه یک تحول بسیار بزرگ‌تر باشد.

آب می‌تواند جغرافیای اقتصاد ایران را تغییر دهد

دومین نیروی تغییر، آب است.

کمبود آب دیگر صرفاً مسئله کشاورزی یا محیط زیست نیست. بانک جهانی در ارزیابی‌های خود درباره اقتصاد ایران، کمبود آب و انرژی را در کنار محدودیت‌های ساختاری و فشارهای خارجی از عواملی می‌داند که فعالیت اقتصادی کشور را مختل کرده‌اند.

اگر روندهای کنونی ادامه پیدا کنند، مسئله آینده فقط این نخواهد بود که چگونه آب بیشتری تأمین کنیم.

سؤال‌های بزرگ‌تری مطرح خواهند شد:

جمعیت ایران در کجا باید زندگی کند؟

کدام صنایع در کدام استان‌ها امکان ادامه فعالیت خواهند داشت؟

آیا الگوی فعلی کشاورزی پایدار خواهد ماند؟

آیا مزیت اقتصادی برخی مناطق کشور تغییر خواهد کرد؟

و آیا مهاجرت‌های داخلی ناشی از آب می‌تواند نقشه جمعیتی ایران را دگرگون کند؟

نمونه‌هایی از فشار شدید آبی هم‌اکنون در مناطقی مانند سیستان‌وبلوچستان مشاهده می‌شود؛ جایی که برنامه توسعه سازمان ملل از تنش حاد آبی ناشی از دهه‌ها خشکسالی و تشدید آن بر اثر تغییرات اقلیمی سخن گفته است.

بنابراین آب برای دولت ۱۴۱۵ احتمالاً دیگر یک «پرونده بخشی» نخواهد بود؛ بلکه مسئله‌ای مرتبط با امنیت، اقتصاد، مهاجرت، صنعت و آمایش سرزمین خواهد بود.

هوش مصنوعی دولت را نیز تغییر خواهد داد

سومین تحول، انقلاب هوش مصنوعی است.

بحث درباره هوش مصنوعی معمولاً بر تأثیر آن بر مشاغل و شرکت‌ها متمرکز است. اما مسئله مهم‌تر می‌تواند خود دولت باشد.

در جهان ۱۴۱۵، شهروندی که خدمات بانکی، خرید، آموزش، پزشکی و کسب‌وکار خود را با سیستم‌های هوشمند انجام می‌دهد، بعید است دولتی با فرایندهای کاغذی، تصمیم‌گیری کند و ساختارهای بوروکراتیک طولانی را بپذیرد.

هوش مصنوعی می‌تواند ماهیت حکومت را نیز تغییر دهد:

از تشخیص فرار مالیاتی تا مدیریت ترافیک؛

از پیش‌بینی مصرف انرژی تا شناسایی شیوع بیماری‌ها؛

از سیاست‌گذاری مبتنی بر داده تا ارائه خدمات شخصی‌سازی‌شده به شهروندان.

حتی آینده‌پژوهی دولتی نیز در حال تأثیرپذیری از هوش مصنوعی است و نهادهای بین‌المللی در سال‌های اخیر به استفاده از آن برای تقویت ظرفیت «حکمرانی پیش‌نگر» پرداخته‌اند.

بنابراین سؤال دهه آینده صرفاً این نیست که ایران چه سهمی از اقتصاد هوش مصنوعی خواهد داشت.

سؤال مهم‌تر این است:

دولت ایران در عصر هوش مصنوعی چگونه باید حکومت کند؟

خاورمیانه ثابت نخواهد ماند

چهارمین نیروی تغییر، محیط ژئوپلیتیک ایران است.

ایران در یکی از پرتحول‌ترین مناطق جهان قرار دارد. در چنین محیطی، خطای خطرناک آن است که تصور کنیم آرایش قدرت امروز، ده سال دیگر نیز به همین شکل باقی خواهد ماند.

ائتلاف‌ها تغییر می‌کنند. فناوری نظامی تغییر می‌کند. نقش انرژی تغییر می‌کند. اهمیت مسیرهای تجاری تغییر می‌کند. قدرت‌های منطقه‌ای جدید ظهور می‌کنند و قدرت‌های قدیمی ممکن است بخشی از وزن خود را از دست بدهند.

دولت آینده ایران در نتیجه باید نه فقط برای «تهدیدهای شناخته‌شده»، بلکه برای سناریوهای متفاوت ژئوپلیتیکی آماده باشد.

آینده‌پژوهی در اینجا دقیقاً از پیش‌بینی فاصله می‌گیرد.

پرسش درست این نیست که:

" خاورمیانه در سال ۱۴۱۵ چگونه خواهد بود؟"

بلکه باید پرسید:

" خاورمیانه در سال ۱۴۱۵ چه شکل‌هایی می‌تواند داشته باشد و ایران برای هر یک از آنها چه گزینه‌هایی دارد؟"

این تغییر پرسش، جوهره تفکر سناریویی است.

دولت با منابع محدودتر و مطالبات بیشتر روبه‌رو خواهد شد

پنجمین نیرو شاید از همه مهم‌تر باشد.

در بسیاری از جوامع، دولت آینده با تناقض بزرگی مواجه خواهد شد: شهروندان خدمات بیشتر، سریع‌تر و باکیفیت‌تر می‌خواهند، در حالی که دولت‌ها با محدودیت منابع، تعهدات بازنشستگی، هزینه‌های سلامت، زیرساخت‌های فرسوده و شوک‌های اقلیمی روبه‌رو هستند.

ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست.

بنابراین مسئله دولت ۱۴۱۵ احتمالاً «بزرگ‌تر شدن دولت» یا «کوچک‌تر شدن دولت» نخواهد بود.

مسئله اصلی توانمندتر شدن دولت است.

دولتی که بتواند با اطلاعات بهتر، فناوری مناسب‌تر و نهادهای چابک‌تر، با منابع محدود تصمیم‌های مؤثرتری بگیرد.

از دولت واکنشی تا دولت پیش‌نگر

در این نقطه شاید به مهم‌ترین مسئله می‌رسیم.

بخش بزرگی از ظرفیت اجرایی دولت‌ها صرف حل مسائلی می‌شود که قبلاً به بحران تبدیل شده‌اند.

وقتی برق کم می‌شود، کمیته بحران تشکیل می‌دهیم.

وقتی یک صندوق بازنشستگی دچار کسری می‌شود، منابع جدید اختصاص می‌دهیم.

وقتی آلودگی هوا به وضعیت اضطراری می‌رسد، محدودیت وضع می‌کنیم.

وقتی بازار با شوک مواجه می‌شود، مقررات تازه تدوین می‌کنیم.

البته مدیریت بحران بخشی ضروری از حکومت است. هیچ کشوری نمی‌تواند آن را حذف کند.

اما حکمرانی زمانی گرفتار می‌شود که تمام ظرفیت دولت صرف مدیریت پیامدها شود و فرصت پرداختن به ریشه‌های آینده بحران از بین برود.

اینجاست که تفاوت میان «دولت واکنشی» و «دولت آینده‌نگر» آشکار می‌شود.

دولت واکنشی می‌پرسد:

" امروز چه مشکلی باید حل شود؟"

دولت آینده‌نگر علاوه بر آن می‌پرسد:

" کدام تصمیم امروز ممکن است مسئله بزرگ سال ۱۴۱۵ را بسازد؟"

سه ایران در سال ۱۴۱۵

برای فهم اهمیت این مسئله می‌توان سه آینده متفاوت را تصور کرد.

سناریوی نخست: دولتِ مدیریت بحران

در این آینده، دولت همچنان عمده انرژی خود را صرف مهار بحران‌های پی‌درپی می‌کند.

بحران آب با انتقال آب مدیریت می‌شود.

کسری صندوق‌ها با بودجه عمومی پوشش داده می‌شود.

کمبود انرژی با محدودیت مصرف پاسخ می‌گیرد.

و مشکلات اقتصادی با مجموعه‌ای از مداخلات کوتاه‌مدت کنترل می‌شوند.

کشور اداره می‌شود، اما دائماً یک گام عقب‌تر از تحولات حرکت می‌کند.

سناریوی دوم: دولتِ سازگار

در این سناریو، سیاست‌گذار تغییرات را پذیرفته و اصلاحات تدریجی انجام داده است.

نظام انرژی کارآمدتر شده، برخی اصلاحات جمعیتی و بازنشستگی اجرا شده، دولت دیجیتال توسعه یافته و تصمیم‌گیری مبتنی بر داده گسترش پیدا کرده است.

کشور توان بیشتری برای سازگاری با شوک‌ها دارد.

اما هنوز عمدتاً به تحولات جهان پاسخ می‌دهد.

سناریوی سوم: دولتِ آینده‌ساز

در این آینده، آینده‌پژوهی بخشی از سازوکار تصمیم‌گیری کشور شده است.

دولت پیش از تدوین سیاست‌های مهم، سناریوهای بلندمدت را بررسی می‌کند.

تصمیم‌های آب با سیاست صنعتی پیوند دارند.

سیاست جمعیتی با بازار کار، مهاجرت و بازنشستگی هماهنگ است.

سیاست فناوری با آموزش و توسعه منطقه‌ای ارتباط دارد.

و مهم‌تر از همه، دولت فقط از آینده تأثیر نمی‌پذیرد؛ تلاش می‌کند آینده مطلوب خود را بسازد.

OECD این تغییر را در مفهوم «حکمرانی پیش‌نگر» توضیح می‌دهد: ادغام آینده‌نگری، نوآوری و یادگیری مستمر در قلب سازوکار حکومت، به‌گونه‌ای که دولت بتواند به جای واکنش صرف به تحولات، برای آنها آمادگی ایجاد کند.

چه باید کرد؟

تشکیل یک سازمان جدید الزاماً پاسخ این مسئله نیست.

حتی ممکن است افزودن یک نهاد دیگر به بوروکراسی، خود بخشی از مشکل باشد.

آنچه ایران نیاز دارد، وارد کردن منطق آینده‌نگری به فرایند تصمیم‌گیری است.

پیش از تصویب سیاست‌های بزرگ باید پرسید:

این سیاست در افق ده‌ساله چه پیامدهایی دارد؟

اگر فرضیات امروز غلط باشند چه اتفاقی می‌افتد؟

چه روندهایی ممکن است قواعد بازی را تغییر دهند؟

کدام نشانه‌های ضعیف امروز می‌توانند بحران بزرگ فردا باشند؟

و چه تصمیم‌هایی وجود دارد که در چند سناریوی متفاوت همچنان تصمیم‌های مناسبی باقی می‌مانند؟

آینده‌پژوهی در حکمرانی به معنای تهیه گزارش‌هایی درباره سال ۱۴۲۰ یا ۱۴۵۰ نیست.

ارزش واقعی آن زمانی آشکار می‌شود که تصمیم امروز را تغییر دهد.

آینده از جایی دور نمی‌آید

سال ۱۴۱۵ شاید در نگاه نخست دور به نظر برسد.

اما کودکی که امروز وارد دبستان می‌شود، آن زمان وارد دانشگاه یا بازار کار خواهد شد. نیروگاهی که امروز ساخته می‌شود احتمالاً هنوز فعال خواهد بود. تصمیمی که امروز درباره آب گرفته می‌شود ممکن است جغرافیای جمعیت یک منطقه را تعیین کند. سیاستی که امروز درباره هوش مصنوعی اتخاذ می‌شود می‌تواند جایگاه کشور را در اقتصاد آینده تغییر دهد.

آینده ناگهان از راه نمی‌رسد.

بخش بزرگی از آن، آرام‌آرام در تصمیم‌های امروز ساخته می‌شود.

به همین دلیل شاید مهم‌ترین تحول مورد نیاز در حکمرانی ایران نه تدوین یک برنامه دیگر، بلکه تغییر افق نگاه باشد؛ گذار از دولتی که عمدتاً برای حل مسائل باقی‌مانده از گذشته طراحی شده است، به دولتی که بتواند هم‌زمان امروز را اداره کند، فردا را ببیند و برای پس‌فردا گزینه بسازد.

آینده‌پژوهی قرار نیست به سیاست‌گذار بگوید در سال ۱۴۱۵ دقیقاً چه رخ خواهد داد. چنین دانشی اساساً وجود ندارد. وظیفه آن چیز دیگری است: کمک کند غافلگیری کمتر شود، گزینه‌های بیشتری روی میز باقی بماند و تصمیم‌های امروز، آزادی عمل نسل آینده را محدود نکند.

شاید مناسب‌ترین پرسش در هفته دولت نیز همین باشد:

نه اینکه دولت امروز چه تعداد مسئله را حل کرده است، بلکه اینکه چه تعداد از بحران‌های فردا را از امروز دیده است؟

زیرا در نهایت،

دولت خوب فقط دولتی نیست که مسائل امروز را حل کند؛ دولتی است که اجازه ندهد مسائل قابل پیش‌بینی امروز، به بحران‌های فردا تبدیل شوند.